一、現(xiàn)行征地制度存在的主要問(wèn)題及其引發(fā)的社會(huì)矛盾
1、現(xiàn)行征地制度存在的主要問(wèn)題：
征地權(quán)行使范圍過(guò)寬。
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。
征地安置途徑單一。
征地程序不合理。
2、引發(fā)的社會(huì)矛盾逐步積累、擴(kuò)大 ：
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期，矛盾尚不尖銳。
開(kāi)發(fā)區(qū)熱，矛盾擴(kuò)大。
城市建設(shè)熱，失地農(nóng)民與日俱增，矛盾尖銳化。
目前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。
二、征地制度的歷史演變和艱難、曲折的改革探索
1、歷史演變 ：
1953年頒布《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，初步確立了現(xiàn)行征地制度的基本框架；1958年，針對(duì)農(nóng)村土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有等情況，對(duì)征地制度作了進(jìn)一步改進(jìn)。
改革開(kāi)放以后，征地制度及相關(guān)政策經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整 。總的看，政策調(diào)整的主線，是強(qiáng)化政府的權(quán)利。而對(duì)如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化和要求，保護(hù)農(nóng)民利益方面，則考慮不夠。
2、改革探索:
各地方政府的探索。
國(guó)土資源部的改革調(diào)研、試點(diǎn)及政策調(diào)整。
國(guó)務(wù)院的重要決定。
2012年底，國(guó)務(wù)院報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法修正案，廢止了關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍數(shù)確定的規(guī)定。提出確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要考慮供求關(guān)系以及土地的區(qū)位因素等，這實(shí)際上明確了，要參照土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
但是，對(duì)于集體建設(shè)用地能否進(jìn)入市場(chǎng)，仍然存在較大分歧。
三、 征地制度改革進(jìn)展緩慢的主要原因分析
1、人們長(zhǎng)期以來(lái)圍繞征地制度改革發(fā)生的認(rèn)識(shí)分歧，主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上。一個(gè)問(wèn)題是，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按農(nóng)地價(jià)格確定，還是參照轉(zhuǎn)變用途后的價(jià)格即市場(chǎng)價(jià)格確定；是由政府說(shuō)了算，還是由政府與農(nóng)民通過(guò)談判、協(xié)商確定。第二個(gè)問(wèn)題是，在符合用途管制的前提下，集體建設(shè)用地能不能進(jìn)入市場(chǎng)。
2、對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行徹底改革，會(huì)與有關(guān)城市土地國(guó)家所有的法律規(guī)定相抵觸；會(huì)挑戰(zhàn)諸如“土地漲價(jià)歸公”等長(zhǎng)期流行的理論觀念；還會(huì)改變政府經(jīng)營(yíng)土地制度所形成的利益格局。這是長(zhǎng)期以來(lái)，導(dǎo)致征地制度改革步履艱難、進(jìn)展緩慢的主要原因。
3、 改革阻力：
法律：城市土地國(guó)家所有
觀念：“土地漲價(jià)歸公”理論
制度：政府經(jīng)營(yíng)土地
4、關(guān)于城市土地屬于國(guó)家所有。
這是1982年修改憲法所增加的條文，屬于對(duì)以往既成事實(shí)的認(rèn)定。當(dāng)時(shí)并沒(méi)有導(dǎo)致與農(nóng)民關(guān)系的緊張。相反，農(nóng)民歡迎甚至盼望國(guó)家征地。
建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，情況發(fā)生了根本變化，城市土地國(guó)家所有及其相關(guān)法律規(guī)定，就導(dǎo)致了與農(nóng)民的利益發(fā)生沖突。
城市飛速擴(kuò)展，按相關(guān)法律規(guī)定，擴(kuò)展到哪里，哪里的土地就征為國(guó)有。這對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，意味著既不能務(wù)農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上經(jīng)營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
而按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值一定倍數(shù)測(cè)算確定的補(bǔ)償安置費(fèi)用，并不足以維持生計(jì)。城市土地市場(chǎng)的地價(jià)高企，與征地補(bǔ)償費(fèi)的巨大反差，更激起了農(nóng)民的不滿。因此，相關(guān)法律規(guī)定與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生沖突并激化，就成了必然趨勢(shì)。
城市土地國(guó)有的規(guī)定，以及土地管理法關(guān)于各類(lèi)建設(shè)必須使用國(guó)有土地的規(guī)定，限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，剝奪了農(nóng)民運(yùn)用土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。由此產(chǎn)生的矛盾，已經(jīng)不僅僅涉及被征地農(nóng)民，而是與全體農(nóng)民的矛盾了。
對(duì)于這些普遍存在的事物，堅(jiān)持法律制度的不認(rèn)可，也就不可能出臺(tái)管理辦法，客觀上等于放棄管理。由于沒(méi)有規(guī)劃引導(dǎo)和缺乏管理，“法外經(jīng)濟(jì)”自發(fā)發(fā)展的結(jié)果，多數(shù)是混亂無(wú)序，低水平，“臟、亂、差”。
當(dāng)然，也有極少數(shù)由于主動(dòng)貼近政府的規(guī)劃，內(nèi)部管理又較強(qiáng)的農(nóng)村，發(fā)展比較好，例如北京的鄭各莊村。但卻經(jīng)常被戴上“違法”的帽子，進(jìn)一步發(fā)展阻力重重。
許多地方黨委和政府深切感到，現(xiàn)行有關(guān)土地的法律和制度嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，自覺(jué)或不自覺(jué)地在實(shí)際工作中尋求突破。但由于國(guó)家層面的法律制度不動(dòng)，地方的改革也是“名不正、言不順”，處境尷尬。
把“漲價(jià)歸公”付諸實(shí)施，必然帶有一定的強(qiáng)制性和革命性。用來(lái)剝奪阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的少數(shù)食利階級(jí)，無(wú)疑是合理的。但用來(lái)剝奪與土地直接結(jié)合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動(dòng)農(nóng)民，就是荒謬的了。
在新中國(guó)建立相對(duì)獨(dú)立、完整的民族工業(yè)體系過(guò)程中，廣大農(nóng)民作出了重大貢獻(xiàn)，付出了巨大代價(jià)。農(nóng)民這個(gè)我國(guó)最大的公民群體，對(duì)國(guó)家的發(fā)展居功至偉，如果說(shuō)有什么東西需要“歸公”的話，廣大農(nóng)民理當(dāng)處在“公”之列。但是，我們的有關(guān)制度和所謂的“漲價(jià)歸公”理論，卻把農(nóng)民排斥在“公”的行列之外，使他們不僅不能分享“漲價(jià)”，還屢屢受到來(lái)自各方面的傷害。
抽象地說(shuō)，土地漲價(jià)歸公，即把因?yàn)樯鐣?huì)的原因而引起的土地增值收歸社會(huì)，并沒(méi)有錯(cuò)。問(wèn)題在于，農(nóng)民群體是不是我們這個(gè)社會(huì)的重要組成部分，他們對(duì)土地的漲價(jià)有沒(méi)有貢獻(xiàn)，應(yīng)不應(yīng)該分享土地的增值收益？問(wèn)題還在于，歸公就一定要?dú)w政府嗎？政府是否天然就代表社會(huì)和全體人民的利益？如果把占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民排除在外，政府還能算代表全體人民的利益嗎？
總之，在變化了的社會(huì)條件下，只對(duì)農(nóng)民講土地漲價(jià)歸公，是個(gè)似是而非的道理。但是，我們也并不主張把土地增值收益全部給農(nóng)民。而是主張以科學(xué)發(fā)展觀為指引，在重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，按照市場(chǎng)的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各有關(guān)方面的利益關(guān)系。
5、關(guān)于政府經(jīng)營(yíng)土地的制度。
按市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革，特別是允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的改革，之所以步履艱難、推進(jìn)緩慢，深層次的根本原因是這些改革會(huì)對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地制度及其形成的利益格局，產(chǎn)生沖擊。
站在政府經(jīng)營(yíng)土地的角度即舊的發(fā)展方式的角度，看征地制度改革，會(huì)有“山重水復(fù)疑無(wú)”之感路，覺(jué)得問(wèn)題嚴(yán)重。但是，如果換一個(gè)角度思考，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，解決問(wèn)題的辦法其實(shí)很多，可謂是“柳暗花明又一村”。
政府經(jīng)營(yíng)土地制度和土地財(cái)政、土地金融之所以不斷強(qiáng)化，與分稅制改革后財(cái)稅體制的變化，與干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，與金融體制、投資體制、規(guī)劃體制乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，都有密切關(guān)系。地方政府過(guò)于依賴土地財(cái)政和土地金融，在很大程度上也是迫于無(wú)奈。
在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府經(jīng)營(yíng)土地對(duì)于城市土地市場(chǎng)化改革，曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)正面的推動(dòng)作用；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，政府經(jīng)營(yíng)土地也有積極的貢獻(xiàn)。但是隨著歷史的演進(jìn)，政府經(jīng)營(yíng)土地制度的弊端日益突出顯現(xiàn)，已經(jīng)成為阻礙科學(xué)發(fā)展的一個(gè)主要制度障礙。
第二，政府經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致與民爭(zhēng)利，是社會(huì)分配不公的重要原因。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，就是相關(guān)的土地權(quán)利。但現(xiàn)行征地制度卻使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致作這樣的制度安排的根本原因，就是政府經(jīng)營(yíng)土地與民爭(zhēng)利，為了政府的資金需求，就要對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利嚴(yán)加限制。這樣，農(nóng)民在社會(huì)分配關(guān)系中的弱勢(shì)地位，也就不可能根本改變。
第三，土地財(cái)政和土地金融透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來(lái)收益，才能購(gòu)買(mǎi)幾十年的土地使用權(quán)。就是說(shuō)，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用土地財(cái)政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。
政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來(lái)越來(lái)越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有學(xué)者研究，其規(guī)模2009年已達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，靠借新債償舊債來(lái)拖延。導(dǎo)致這種局面的根源，是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，制度不改，這種局面仍會(huì)呈加劇之勢(shì)，難免有一天會(huì)發(fā)生類(lèi)似美歐那樣的債務(wù)、金融危機(jī)。
6、結(jié)論：
以上分析充分說(shuō)明，政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，與中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略方針，與保護(hù)耕地和自然資源，促進(jìn)社會(huì)公平、改善民生，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等諸多方面的重大戰(zhàn)略部署，都存在內(nèi)在的矛盾，阻礙著中央方針和任務(wù)的貫徹落實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)這一制度進(jìn)行改革，不宜再拖下去了。
四、對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行根本改革的條件已經(jīng)具備
盡管相當(dāng)多數(shù)的人,已經(jīng)對(duì)現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度的弊端形成共識(shí)，但對(duì)改革的條件是否具備，改革的時(shí)機(jī)和改革的步驟如何把握等問(wèn)題，人們的認(rèn)識(shí)仍然難以統(tǒng)一。我們認(rèn)為,在國(guó)家法律、制度層面實(shí)施有關(guān)改革的時(shí)機(jī)，已經(jīng)成熟。
1、黨中央的指導(dǎo)思想已經(jīng)明確。
黨的十六大以后，黨中央的重要會(huì)議和文件，對(duì)征地制度改革多有論述。其基本精神是一貫的，改革的思路也越來(lái)越清楚。
中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)地制度改革，要完善補(bǔ)償機(jī)制、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要安置好被征地農(nóng)民，要控制征地規(guī)模，并提出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)及以后進(jìn)一步提出，要縮小征地范圍，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。這標(biāo)志著中央已經(jīng)明確，要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，來(lái)改革現(xiàn)行征地制度。
在上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的背景下，全國(guó)各地尤其是廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部，都有許多農(nóng)村基層組織，突破現(xiàn)行土地制度的束縛，走自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程之路，既富裕了農(nóng)村、農(nóng)民，又為國(guó)家的現(xiàn)代化事業(yè)做出貢獻(xiàn)。這些基層的案例，對(duì)于改革現(xiàn)行征地制度和土地管理制度，也是很好的參考、借鑒。近些年地方政府的相關(guān)改革探索，很大程度上也是對(duì)農(nóng)村基層實(shí)踐的歸納和認(rèn)可。（舉例：鄭各莊）
2、改革的物質(zhì)條件已經(jīng)具備。
經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)政府的財(cái)力已經(jīng)比較雄厚，政府支出的節(jié)約潛力也很大，因而具備了逐步減少直至最終停止靠出讓增量土地獲取非稅收入的操作空間。
我國(guó)城市的存量土地中，還有相當(dāng)數(shù)量原劃撥土地并未納入有償使用軌道，如果這部分劃撥用地納入有償使用，政府收入還有一定的增收潛力。
盤(pán)活城市存量土地，如工業(yè)用地改為商業(yè)用地、提高容積率等，政府也可以獲得一部分收益。
城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地利用潛力巨大。
城市存量土地的潛力：
劃撥土地粗放利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。
工業(yè)用地比重大，利用效率低。
農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力：
按說(shuō)，城市化的一般規(guī)律，應(yīng)該是城市土地增加，農(nóng)村的建設(shè)用地減少，總的趨勢(shì)是節(jié)約土地。但在我國(guó)目前情況下，卻呈現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。
如果解決好農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，非城市化地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，有很多可以恢復(fù)為耕地。
因此，只要制度合理，政策符合實(shí)際，土地并不會(huì)像有些人所擔(dān)心的那樣，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本性制約因素。
五、改革建議
1、徹底改革現(xiàn)行征地制度。
（1）關(guān)于按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償及補(bǔ)償方式。對(duì)必須征為國(guó)有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場(chǎng)價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式 。
（2）縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，國(guó)家原則上不再征收，允許通過(guò)市場(chǎng)的方式直接使用集體建設(shè)用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)大前提下，對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對(duì)待、分步推進(jìn)。
對(duì)于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。
凡經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，需要使用集體建設(shè)用地的，由用地單位與集體和農(nóng)民協(xié)商用地方式（出讓、租用、入股、聯(lián)營(yíng)等）和價(jià)格。在符合規(guī)劃前提下，集體土地可以發(fā)展各類(lèi)二、三產(chǎn)業(yè)，包括面向自住性需求的房地產(chǎn)。
城市發(fā)展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)長(zhǎng)期交給農(nóng)民；可以保留集體所有性質(zhì)不變，但要拿出部分土地用于公益建設(shè)；也可以部分保留集體性質(zhì)，部分轉(zhuǎn)為國(guó)有用于公益建設(shè)。具體采取哪種方式，由農(nóng)民自主選擇。政府制定拆遷改造規(guī)劃，所需資金則由集體自籌或向社會(huì)融資。
對(duì)于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購(gòu)買(mǎi)方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護(hù)，同時(shí)恢復(fù)過(guò)去曾經(jīng)實(shí)行過(guò)的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅(jiān)持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣(mài)出方，不能再申請(qǐng)新的宅基地。購(gòu)買(mǎi)方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務(wù)，否則不受法律保護(hù)。
宅基地制度改革應(yīng)先在城鄉(xiāng)結(jié)合部開(kāi)展，而在純農(nóng)業(yè)地區(qū)由于非當(dāng)務(wù)之急，可以緩行或根據(jù)需要實(shí)行。
（3）完善征地程序，體現(xiàn)農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。
對(duì)用地項(xiàng)目是否具有公益性，可以通過(guò)論證或聽(tīng)證等方式確定，并將結(jié)果通知申請(qǐng)用地的單位。論證或聽(tīng)證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，不允許征地。
由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導(dǎo)的“雙邊程序”。未經(jīng)過(guò)與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認(rèn)為是程序到位。
對(duì)征地程序的聽(tīng)證公告等資料，不要求報(bào)國(guó)土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡(jiǎn)化征地審批報(bào)件，加快征地審查報(bào)批。
2、把經(jīng)營(yíng)土地的職能從土地管理部門(mén)分解出去。
可以考慮成立類(lèi)似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地方面的工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓?zhuān)虺鲎?，或?lián)營(yíng)，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營(yíng)，并接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國(guó)有公司，還要接受新成立的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的管理和指導(dǎo)，必要時(shí)也要服從國(guó)家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。
如何分解土地管理與土地經(jīng)營(yíng)職能，還可以有多種方案和設(shè)想，以供決策參考比較。
3、國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的土地登記制度。
成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)，把現(xiàn)在分散在各部門(mén)的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一登記。各部門(mén)不再負(fù)責(zé)相關(guān)登記工作。土地統(tǒng)一登記，也要求實(shí)行統(tǒng)一的地籍調(diào)查，制定統(tǒng)一的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)在各部門(mén)分別調(diào)查，土地分類(lèi)指標(biāo)不統(tǒng)一的狀況。
國(guó)外的地籍調(diào)查有兩種做法，一種是由政府組織調(diào)查；一種是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機(jī)構(gòu)調(diào)查，后者對(duì)調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。我國(guó)今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。例如，有的地區(qū)由政府組織調(diào)查，有的地區(qū)由產(chǎn)權(quán)人委托調(diào)查，有的地區(qū)可兩種方法并舉。
4、改革相關(guān)的財(cái)稅體制。
國(guó)家征收農(nóng)村集體土地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，對(duì)集體或農(nóng)民個(gè)人超過(guò)一定額度的補(bǔ)償費(fèi)收入，可發(fā)行國(guó)家土地債券。不愿接受土地債券的，應(yīng)繳納所得稅。
放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收土地財(cái)產(chǎn)稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種。
對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)交易的宅基地，也應(yīng)開(kāi)征土地財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)于農(nóng)民，在規(guī)定面積內(nèi)的可以免征；對(duì)于市民，則不予減、免。對(duì)無(wú)論農(nóng)民還是市民的超出規(guī)定的面積，實(shí)行累進(jìn)稅率，超的越多，稅率越高，用經(jīng)濟(jì)手段控制超占問(wèn)題。
進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動(dòng)用利息，不能動(dòng)用本金。這樣才能徹底切斷城市建設(shè)對(duì)增量土地出讓收入的依賴，才能從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式。
進(jìn)一步改革分稅制，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整中央、省、市、縣的財(cái)政收入分配比例。
5、改革規(guī)劃體制。
我國(guó)目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實(shí)施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)改變這種“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力。
目前我國(guó)由各部門(mén)分別編制相關(guān)的全國(guó)性規(guī)劃，由于各部門(mén)從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并分別開(kāi)展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門(mén)規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。
建議對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。
當(dāng)務(wù)之急，是制定全國(guó)統(tǒng)一的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，以利各類(lèi)規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展資源調(diào)查，并編制國(guó)家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門(mén)和全社會(huì)使用。各部門(mén)不再開(kāi)展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。
最終，要理順國(guó)家規(guī)劃體系。第一，編制國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)土整治項(xiàng)目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃，作為國(guó)家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實(shí)以上兩個(gè)規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門(mén)規(guī)劃的龍頭作用。各部門(mén)依據(jù)以上三個(gè)規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃上，不再編制部門(mén)的全國(guó)性規(guī)劃。
6、制止、清理政府的土地融資行為。
7、建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。
普遍設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權(quán)或使用權(quán)主體，如果想提高自身土地的利用強(qiáng)度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地的發(fā)展權(quán) 。
8、改革干部考核和選拔制度